Nueva columna de opinión: «Las otras refundaciones policiales en Chile», por Daniel Palma
La crisis de legitimidad de Carabineros de Chile y la desconfianza de la ciudadanía hacia esta institución siguen incrementándose de manera preocupante. Con sus matices, desde los más diversos sectores de la sociedad y la política, el diagnóstico es el mismo: la sucesión de abusos de poder, corrupción, montajes y mentiras ya no dan para más.
A partir del estallido social de octubre del año pasado, las grietas en Carabineros han revelado ser casi insondables. Las escenas de violencia policial o la falta de criterio en su función primordial de control del orden público, el gradual descenso en su evaluación de desempeño y las inéditas manifestaciones de excarabineros denunciando la corrupción en la Mutualidad, son síntomas de una corrosión interna.
La “Comisión para la Reforma”, formada a fines de noviembre de 2019 a instancias de la Comisión de Seguridad del Senado, elaboró un importante documento con una propuesta de reforma a Carabineros de Chile, entendida como “un proceso político que supone redefinir el rol de la policía uniformada en nuestra sociedad”. Nada menos. En el texto se recalca la urgencia para iniciar el diseño de esta reforma estructural. La propuesta fue recibida y presentada por el Gobierno en el mes de marzo, a lo que siguió “un diálogo hasta ahora poco fecundo: muchas reuniones, varias promesas, pocas conclusiones”, según indicó hace unos días José Miguel Insulza, integrante de la comisión, en una columna de opinión.
La propuesta de la comisión establece criterios y ámbitos para la intervención de Carabineros que cuentan con apoyo político transversal y debieran ser el piso mínimo para la refundación de esta fuerza policial. En síntesis, se plantea “avanzar hacia un modelo de policía de tipo civil, de carácter jerárquico, no deliberante, con una estructura de mando con autonomía suficiente para el eficiente ejercicio de sus labores operativas, de ascenso por mérito, altamente profesionalizada, cuya legitimidad se sustente en las evaluaciones y controles externos”. Desde luego, la magnitud de estas tareas requerirá de años y de la voluntad política de varios gobiernos.
Chile no enfrenta por primera vez el desafío de refundar sus policías. Entre 1889 y 1896 se registró el primer proceso de reorganización del sistema policial en el país. Hacía más de una década, voces como la del intendente de Santiago, Benjamín Vicuña Mackenna, afirmaban lapidariamente que la policía era “un objeto casi repulsivo”, tanto para el pueblo como para “la sociedad en general”, abogando por un modelo de Policías de Seguridad de carácter civil, descentralizadas y próximas a la comunidad, que emulara lo mejor de sus símiles de Londres, París y Nueva York.
Estos lineamientos se plasmaron en la creación, en 1889, de la Policía de Seguridad de Santiago, que serviría de modelo a las fuerzas policiales de las provincias. El nuevo cuerpo se estructuró en comisarías, sustituyó la nomenclatura militar del escalafón de los cuerpos existentes (de comandante, sargento mayor, capitán, teniente, sargento, cabo y soldado se pasó a las de prefecto, subprefecto, comisario, inspector, subinspector, guardián y aspirante), y contempló un importante mejoramiento de los sueldos del personal. La Guerra Civil de 1891 impidió que esta reforma se consolidara plenamente.
El impulso se retomó en 1896. Para el Gobierno era clave recuperar el control sobre las fuerzas de policía que, en virtud de la Ley de Comuna Autónoma decretada a fines de 1891, se había traspasado a los alcaldes. En mayo de 1896 se promulgó el “Reglamento de Organización y Servicio de la Policía de Santiago”, que creó una Policía Fiscal que “prestará sus servicios bajo la dirección del Intendente de la provincia y las órdenes inmediatas del Prefecto”. Este cuerpo mantuvo el escalafón de la policía de seguridad y heredó el modelo descentralizado con una prefectura, diez comisarías y una “Sección de Seguridad” independiente como principal novedad. El mismo año se inició la organización de policías fiscales en las principales ciudades del país.
La siguiente coyuntura de refundación policial se extendió por casi una década entre 1924 y 1933. En los años 20, las policías fiscales, con su característico uniforme azul, eran la principal presencia policial en Chile, pero evidenciaban múltiples problemas para controlar el orden público en una sociedad convulsionada por la ‘cuestión social’, además de falencias para contener un tipo de delincuencia más sofisticada y trasnacional. La autonomía y los problemas de coordinación entre las policías fiscales de cada provincia, sumado esto a las presiones sociales y a la propia deliberación policial, llevaron a la aprobación de la Ley N°4052 sobre “Unificación de las Policías Fiscales” en septiembre de 1924. Ocurría esto en medio de un ciclo de inestabilidad política que se extendió hasta 1927, cuando el coronel Carlos Ibáñez del Campo se hizo del poder.
La creación del cuerpo de Carabineros de Chile en abril de 1927 fue una de las expresiones del proyecto centralizador promovido por Ibáñez. Implicó la fusión de las policías fiscales urbanas con la policía militar de Carabineros que desde 1906 prestaba sus servicios en los espacios rurales. En su seno operó también una Dirección de Investigaciones, a cargo de la investigación criminal y del espionaje a opositores y organizaciones sociales. La nueva entidad policial, centralizada y militarizada, sostén de la dictadura ibañista, fue muy resistida por la población y se hundió con él en 1931.
Durante el segundo Gobierno de Arturo Alessandri (desde 1932) se completó la reorganización policial con la separación de los servicios de Investigaciones y de Identificación y Pasaportes, incómodos con la “naturaleza rígida de carácter militar” de Carabineros. A fines de 1932 se pusieron bajo dependencia directa del Ministerio del Interior y en junio de 1933 se promulgó la Ley N°5180 que estableció su carácter de “reparticiones civiles”, dando origen a las dos ramas policiales independientes que se mantienen hasta la actualidad.
A la luz de estos dos procesos reformistas, es posible concluir que las refundaciones de la policía en Chile se desarrollaron en medio de fuertes conmociones políticas y sociales y bajo la dirección de las autoridades políticas de la nación. Si la primera supuso ajustar las policías a los requerimientos de un país que transitaba hacia una modernización de tipo capitalista, la segunda enfrentó el reto de adaptarlas a una sociedad de masas con nuevas demandas de inclusión social y política. Hoy nos encontramos en un escenario similar, con una policía que ha evidenciado serias dificultades para sintonizar con las preocupaciones de la ciudadanía ante la pasividad de los últimos gobiernos.
Por otra parte, la experiencia histórica muestra la importancia de considerar el entramado policial en su conjunto. No parece suficiente centrar los esfuerzos solo en Carabineros. La refundación es una oportunidad histórica para avanzar hacia un sistema de seguridad plural, que incluya la revisión del lugar y funciones de la PDI y se haga cargo de regular el creciente ámbito de la seguridad privada y municipal. Asimismo, supone terminar con la absurda duplicidad de funciones de ambas policías, introducida tras el golpe militar de 1973. ¿Por qué una policía de orden, como Carabineros, tiene que investigar delitos y ejecutar labores de inteligencia?
En Chile se ha postergado por demasiado tiempo la discusión sobre el papel de las policías en el marco de un régimen democrático y con pleno respeto a los Derechos Humanos. Carabineros sigue operando con una lógica propia del siglo pasado, cerrada al diálogo con la ciudadanía y definiendo enemigos a los que combatir. La enseñanza de los DDHH suele recaer en exoficiales que poco y nada saben del tema. Como indicó tiempo atrás un suboficial en retiro a un medio de prensa: “Allí no hay pedagogía ni conocimiento”. Llegó el momento de poner el cascabel al gato.